01

问题的引出

4 月 12 日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。此次《若干意见》既明确了我国资本市场未来五年高质量发展的总体框架，还指明了我国资本市场未来五年亟需解决的重难点问题。其中，保护投资者合法权益作为我国资本市场高质量发展的主要内涵之一，仅仅是《若干意见》第一章：“总体要求”就提到了三次——“更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益”、“投资者保护的制度机制更加完善”、“投资者合法权益得到更加有效的保护”。

要保护投资者合法权益，势必打击证券违法犯罪行为。此次《若干意见》不仅特别强调“加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度”，而且提到”加大行政、民事、刑事立体化追责力度”，还指出今后将”加大证券纠纷特别代表人诉讼制度适用力度”。据此推知：未来五年内，证券违法犯罪行为的追责将更加注重制度衔接，比如证券纠纷特别代表人诉讼制度与行政追责机制的有效衔接。有鉴于此，本文以我国证券纠纷特别代表人诉讼制度落地的首个案例——“康美药业”案为切入点，结合现有的证券法律法规，试析民事诉讼与行政监管制度的有效衔接在投资者合法权益保护上所能发挥的作用。

02

“康美药业”案的梗概

据笔者整理，“康美药业”案的发生与发展过程可以分为两个部分：财务造假曝光的行政处罚阶段与投资者维权的民事诉讼阶段。在财务造假曝光的行政处罚阶段上，存在三个关键的时间节点。2018年10月15日，一篇名为《康美药业究竟有没有谎言？》自媒体文章在网上引起热切的关注。文章内容提到，康美药业股份有限公司自2017年4月至2018年8月披露的多份年度报告中存在财务造假。此篇文入。2021年2月20日，中国证监会对负责康美药业股份有限公司财务报表（2016 年至 2018 年）审计机构广东正中珠江会计事务所、注册会计师杨某某等人作出行政处罚（《行政处罚决定书》（[2021]11号））。

有限公司、马兴田、许冬瑾等22名被告赔偿其投资损失。2021 年 3 月 30 日，原告申请追加广东正中珠江会计师事务所（特殊普通合伙）（简称正中珠江会计）等五名当事人为本案被告，请求判令其与前述22名被告承担连带赔偿责任。2021 年 4 月 8 日，中证中小投资者服务中心有限责任公司（简称“投服中心”）受56名投资者的特别授权，申请作为代表人参加诉讼。2021 年 11 月 12 日，广东市中

03

特别代表人诉讼制度的构造

正如我国学者所言，“康美药业”案是新《证券法》确立证券纠纷特别代表人诉讼制度以来的首单案件[1]。“康美药业”案的整个诉讼过程相对完整地揭示了证券纠纷特别代表人诉讼制度的基本构造。

2）起诉书中确定 2 至 5 名拟任代表人且符合本规定第 12 条规定的代表人条件[2]；（3）原告提交有关行政处罚决定、刑事裁判文书、被告自认材料、证券交易所和国务院批准的其他全国性证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。人民法院在决定适用普通代表人诉讼程序后，接下来的工作是确定权利人范围并发出权利登记公告，通知相关权利人在指定期间内进行登记。权利登记公告期间为 30 日。

其次，投资者保护机构接受授权委托，提起特别代表人诉讼。根据《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》第 32 条规定，投资者保护机构在人民法院发出权利登记公告期间接受 50 名以上权利人的特别搜权，可以作为代表人参加诉讼。值得注意的是，50名以上的投资人特别授权仅仅是启动特别代表人诉讼的必要程序，而非在特别代表人诉讼中始终要保持与遵守的数量要求。换言之，特别代表人诉讼资格一旦确认，不会因为投资者数量的改变而丧失。另一方面，不是每一个适用普通代表人诉讼程序的证券纠纷案件都会“转换”为特别代表人诉讼程序，这是因为：投资者保护机构对决定是否接受投资者授权委托而作为代表人参与诉讼有其相对严格的筛选标准。根据《中证中小投自责服务中心特别代表人诉讼业务规则（试行）》第 16 条规定，作为投资者保护机构的投服中心可以参加的特别代表人诉讼应当具备三个特性：（1）应罚性，即已有行政处罚或刑事处罚裁判对案件主体进行了追责；（2）示范性，即案件典型重大、社会影响恶劣、具有示范意义；（3）可偿性，即案件被告具有一定的偿付能力。对符合上述特性的案件，投服中心需要进行预研，并制作预研报告。通过预研认为有必要作为代表人参加特别代表人诉讼的，启动重大案件评估机制。结合重大评估机制形成的意见，投服中心决定是否参加特别代表人诉讼。投服中心的筛选过程可参考图 1。

图1

04

民事赔偿先行退付制度的要点

一般而言，除了承担民事赔偿责任以外，证券侵权行为人或将被追究行政法律责任、刑事法律责任。在“康美药业”案中，马兴田因操纵证券市场罪、不披露重要信息罪等罪数罪并罚，被判处有期徒刑12年，并处罚金120万元；康美药业公司赔偿投资者损失 24.6 亿元，马兴田夫妇及邱锡伟等4名原高管人员承担100%的连带赔偿责任；另有13名高管人员按过错程度分别承担20%、10%、5%的连带赔偿责任。不可否认，民事赔偿与刑事责任的叠加追责，有利于打击与威慑证券违法犯罪行为。不过，就投资者而言，其优先考虑且最为关切的问题是：如何及时且足额获得民事赔偿以弥补其投资损失？

根据新《证券法》第 220 条规定，在证券侵权纠纷案件中，“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任”。这一证券法律规定的存在为投资者要求证券违法主体以其财产优先承担民事赔偿责任提供了法律依据。2022 年 2 月，中国证监会公布了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》（以下简称“优先承担民事赔偿规定”），以落实民事赔偿责任优先原则、保护投资者合法权益。《优先承担民事赔偿规定》第 1 条第 1 款对新《证券法》第 220 条进行了细化，其规定：“违法行为人因违反《证券法》而承担民事赔偿与缴纳罚没款行政责任，剩余财产不足以赔偿投资者的，投资者可向法院起诉，胜诉执行或行为人破产清算仍然得不到足额赔偿，可申请将行政罚没款先行承担民事赔偿责任。”《优先承担民事赔偿规定》第 1 款第 2 款明确了民事赔偿责任优先承担的适用主体范围，即“普通代表人诉讼与特殊代表人诉讼的诉讼代表人-投资者保护机构，可以代表受害投资者提出行政罚没款先行退付民事赔偿的申请。”

其中，证券违法行为人之财产优先承担民事赔偿责任的主要流程包括 4个环节：（1）限期申请，即受害投资者在终结执行或破产程序终结后 1年内，向法院提出将罚没款用于承担民事赔偿责任的申请；（2）证监会实质审查，即证监会收到书面申请后进行重点审核，向作出生效裁判的人民法院了解、核实情况；（3）财政部形式审核，即财政部收到证监会发出的退库申请，形式审查后，退还罚没款到证监会账户；（4）罚没款退付，即证监会收到退库资金，及时退付受害投资者，通报人民法院并公告相关情况。民事赔偿责任优先承担的整个流程涉及四个主体、多个程序与步骤，具体内容参见图 2。

图2

05

结语

《若干意见》的正式出台，为我国资本市场高质量发展指明了未来五年的发力点。投资者合法权益保护作为资本市场高质量发展的应有之义，关乎我国形成安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。而完善证券执法司法体制机制，提高民事、刑事、行政程序的有效衔接是建立证券违法犯罪行为的立体化追责体系之所需。未来五年，我国证券投资者保护领域可以预见：证券纠纷特别代表人诉讼制度将加大适用力度，证券追责体制与机制之间的衔接与互动将越来越频繁。

注释

（请滑动浏览信息）