一、前言

2014年9月，自国发[2014]43号文、财金[2014]76号文等文件开始，地方政府之前广泛应用的融资平台购买服务等融资方式已经被堵死，地方自发自还的债券、PPP模式、债权基金、股权基金、债权投资计划等成为地方政府主要的融资模式，一时间PPP行业风起云涌，在短短的几年间，PPP市场从起飞到趋于平稳，关注的热度从盲目到逐步理性，政策导向从鼓励推广到规范整改，又到如今急剧下滑，PPP发展进入到一个紧缩的阶段。

与此同时地方政府专项债却是另一番景象，2019年财库〔2019〕23号文，要求“2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行”。根据财政部预算司最新公布数据，2019年1-12月，全国发行地方政府债券43624亿元。其中，发行一般债券17742亿元，发行专项债券25882亿元；其中专项债券比2018年19460亿元增加了33%，同时，财政部要求各地尽快将专项债券额度按规定落实到具体项目，做好专项债券发行使用工作，早发行、早使用，确保年初即可使用见效，确保形成实物工作量，尽早形成对经济的有效拉动。

从2019年开始国家对专项债支持力度越来越大、发行范围越来越广、关注度越来越高，传统专项债项目主要集中于高速公路、棚改及土储三类项目，而如今轨道交通、医疗教育、污水处理、片区开发、生态环保、文旅、乡村振兴等领域均有专项债发行成功，而这些领域正是与PPP项目所涉及领域高度重合，相较PPP而言，“非标”专项债落地快、成本低、范围广，并且可以由项目对应的政府性基金收入作为还本付息的资金来源，各地政府开始大力包装专项债项目，甚至将部分PPP项目退库改用专项债模式实施，以争取更多的额度，专项债对PPP产生了很大的挤出效应，那么专项债真的能够替代PPP吗？本文将从两者模式特点、核心诉求及协同发展等方面探讨分析。

二、PPP和专项债的区别

与传统的政府投资模式不同，PPP模式通常是指政府通过公开采购方式引入有投融资、运营能力的社会资本方，由其设立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营、维护等工作，在合作期满后移交政府，与其说PPP是一种模式不如说PPP是一种理念，PPP的核心内涵在于有效的聚集整合各方优势资源，构建有弹性的激励相容机制，风险共担，从而实现公共基础设施项目全生命周期综合能效的最优化。而地方政府专项债券发行是中国财政资金使用管理的一次重要制度创新，核心诉求是基础设施补短板，保障重点领域合理融资的需求，以达到刺激经济快速有效增长，是发挥积极财政的目的。二者主要区别如下：

1. 实施主体不同

PPP项目的具体实施主体为项目公司，而项目公司的主要构成单位社会资本方。根据财金10号文规定，不能是本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业。专项债项目的实施主体主要为政府事业单位和融资平台。

当前大力控制地方政府违规举债的背景下，地方政府更倾向于将运营类项目注入平台公司做大平台从而使其获得更强的融资能力。这就造成了各地一些有现金流的经营类项目全部都采用专项债模式由地方政府申报并由融资平台具体实施，地方融资平台公司领导大部分为政府工作出身，因此对企业管理及公司运营方面往往以政治因素为核心出发点，这与经营类企业盈利的目的向左。而PPP项目重运营轻建设，更强调绩效考核下的项目产出，社会资本方长期从事经营类项目的运营工作，专业的人做专业的事，因此从实施主体的角度上看PPP更有利于经营类项目长期运营管理效率的提升。

2. 运作流程不同

传统的PPP项目有5大步19小步，运作流程详细，经过了几年的发展已经比较完善，在项目识别准备采购执行等过程均有相应的政策指引，项目落地前要经过物有所值专家评审、财政厅入库评审、财政部入库评审等评审流程，招标采购社会资本方要经过资格预审和公开招标流程，PPP合同要经过多轮谈判确定，项目公司成立及融资需要层层审批，就是因为上述复杂的流程让部分政府对PPP望而